Черговий державний контроль, вимога європейської інтеграції чи практичний інструмент громадянського суспільства?
Ігор Жданюк | Авторський правовий та інституційний аналіз | 31 жовтня 2026 року
Із 1 вересня 2025 року в Україні застосовуються положення Закону «Про лобіювання», а Реєстр прозорості НАЗК став доступним інструментом пошуку інформації про осіб, які представляють комерційні інтереси у правотворчому процесі. Його запуск порушив принципове питання: чи бачать громадяни лише тих, хто декларує вплив, чи можуть також встановити, як саме цей вплив позначився на змісті нормативного акта?
Прозорість має принаймні три складові: хто і чиї інтереси представляє; як ці інтереси доводяться до посадовців; чому певна пропозиція була врахована або відхилена. Реєстрація та звітування забезпечують важливу частину інформації, але не замінюють відкритих пояснень і документів самих органів влади. Саме за цим критерієм доцільно оцінювати реальну користь державного реєстру для громадського контролю.
Що саме створила держава — і чого не створила
Закон України «Про лобіювання» № 3606-IX набув практичної дії 1 вересня 2025 року. Його конструкція спирається на комерційний інтерес: вплив на суб’єктів правотворчої діяльності щодо нормативно-правового акта у власних комерційних інтересах або в комерційних інтересах іншого бенефіціара. Для правової кваліфікації важливі в сукупності мета впливу, комерційний інтерес та предмет лобіювання. Зустріч із депутатом або критичний висновок до законопроєкту самі по собі ще не становлять лобіювання у значенні цього закону.
Стаття 3 відокремлює від лобіювання, зокрема, діяльність громадських об’єднань без комерційного інтересу; наукову й науково-технічну діяльність; певну діяльність у сфері міжнародної технічної допомоги; участь у передбачених законодавством публічних консультаціях із визначеними винятками; реалізацію прав на звернення і доступ до інформації. Водночас сама реєстрація організації як неприбуткової не є універсальним імунітетом, якщо фактично вона просуває комерційні інтереси її членів або замовника.
НАЗК у роз’ясненнях, чинних із 1 червня 2026 року, наводить два принципово різні сценарії: громадська кампанія за заборону паркування на тротуарах без комерційного інтересу не потребує статусу лобіста; натомість просування вигідного тарифу на перевезення спілкою перевізників може бути лобіюванням. Саме зміст інтересу, а не напис «громадська організація» чи «асоціація» на бланку, має визначати правовий режим.
Але існує інший бік питання: Закон не створив універсального реєстру всіх впливів на політику. Вплив партій, частини громадських кампаній, неформальних посередників або осіб, що не звітують попри наявність обов’язку, не утворює повної, доступної для аналізу картини лише завдяки появі Реєстру. Отже, назва «прозорості» не повинна створювати у користувача помилкового враження вичерпності.
Що відкриває Реєстр — і чого він не може показати самостійно
Закон «Про лобіювання» та постанова Кабінету Міністрів України № 1175 створили правову основу обліку суб’єктів лобіювання та оприлюднення їхньої звітності. Публічні відомості доступні через державний Реєстр прозорості. Це практична відмінність від ситуації, коли інформація про представництво бізнес-інтересів існувала лише в листуванні або в окремих матеріалах державних органів.
Громадський дослідник може зіставляти повідомлених суб’єктів і предмети лобіювання з офіційними законопроєктами, проєктами урядових постанов, порядками денними та рішеннями відповідних установ. Однак публічний запис про суб’єкта чи контакт не є незалежною перевіркою фактичного змісту зустрічі. А відомості, які не підпадають під обов’язкове декларування, можуть залишатися поза Реєстром цілком законно.
Тому варто відокремлювати доступність даних від їхньої достовірності, повноти й придатності для аналізу. Предмет професійної перевірки — можливість встановити джерело запису, період звітування, редакції документів, зміни даних і їх відповідність матеріалам органу влади. Додатково слід оцінювати, чи можна відтворити пошук, зберегти результати та зіставити їх у часі. Навіть досконала пошукова система не відповідає на питання, чому посадовець підтримав певну норму: відповідь має бути в документах правотворчого процесу.
НАЗК несе відповідальність за передбачений законом контроль дотримання вимог до лобіювання, а установи, які формують державну політику, — за прозорість власних процедур і мотивування рішень. Відповідно до Порядку моніторингу, затвердженого наказом НАЗК № 303/25, перевірка може спиратися на відомості державних реєстрів, отримані документи, відкриті джерела та повідомлення про можливі порушення. Саме результати таких перевірок, а не наявність нової цифрової платформи як такої, повинні бути предметом оцінювання ефективності контролю.
Що показав перший рік: дані про активність, але ще не про вплив на рішення
За повідомленням НАЗК від 1 вересня 2026 року, станом на 31 серпня 2026 року в Реєстрі обліковувалося 205 суб’єктів, із них 167 діючих. Було задекларовано інформацію про понад 900 нормативно-правових актів, стосовно яких здійснювався вплив, та понад 1500 взаємодій із публічними службовцями. Це показники саме задекларованої активності, а не кількість доведених змін у законодавстві та не оцінка всіх контактів із владою.
За результатами другої кампанії звітування за перше півріччя 2026 року НАЗК повідомило про 624 предмети лобіювання та 1216 взаємодій: 335 зустрічей, 275 заходів та 606 інших форм комунікації. Ці цифри не варто механічно додавати до річних підсумків, адже часові періоди перетинаються, а повторні згадки акта в різних звітах не завжди дорівнюють унікальним рішенням.
Із цих даних неможливо самостійно встановити, скільки пропозицій було враховано, відхилено, якою була мотивація посадовців, чи було забезпечено рівний доступ альтернативних позицій. Кількість контактів — показник інтенсивності, а не правомірності, результативності або корупційності впливу. Водночас відсутність особи в Реєстрі не доводить незаконного лобіювання: спершу необхідно перевірити всі визначені законом ознаки.
Європейська практика: ширше коло інтересів і контроль обох сторін
Реєстр прозорості ЄС охоплює представників інтересів, які прагнуть впливати на політику та рішення інституцій ЄС, зокрема бізнес, асоціації, громадські організації, експертні центри та громадянські платформи. Основою є Міжінституційна угода 2021 року та її механізм застосування. Формально реєстрація залишається добровільною, проте для окремих видів контактів діє принцип обумовленості: інституція може вимагати попередньої реєстрації як умови участі у відповідній діяльності. Європейська Комісія також публікує відомості про зустрічі своїх керівників із представниками інтересів.
Це не тотожна конструкція українського закону. І з неї не випливає, що ЄС вимагає запровадити в Україні обов’язковий облік кожної громадської ініціативи або перетворити участь у консультаціях на дозвільну процедуру. Водночас вона демонструє важливий принцип: прозорість стосується не лише того, хто стукає в двері держави, але й того, хто ці двері відкриває.
Показово, що Європейська рахункова палата у спеціальному звіті № 05/2024 виявила в реєстрі ЄС прогалини: неповноту інформації про зустрічі, проблеми якості даних, відмінності в застосуванні вимог, недосконалість пошуку та недостатню повноту історії записів. Йдеться не про безпомилковий європейський зразок, а про систему, недоліки якої піддаються незалежному зовнішньому аудиту.
Сам факт євроінтеграційного курсу не відповідає на запитання, чи виправдані кожне поле, обмеження та адміністративний процес української системи. Для такої відповіді потрібні оцінка пропорційності регулювання та вимірювані результати, а не посилання на авторитет європейських інституцій.
Критичні питання до НАЗК: перевірка результату замість обліку активності
Достовірність. Хто і за якою процедурою зіставляє повідомлену лобістом зустріч із календарем посадовця, матеріалами засідання, журналом відвідувачів або офіційною відповіддю органу? НАЗК має повноваження моніторингу; наказ НАЗК № 303/25 передбачає перевірку відомостей і реагування на повідомлення. Наявність процедури моніторингу сама по собі не означає, що кожне поле кожного звіту вже перевірено за незалежними документами.
Повнота. Як відрізнити відсутність лобіювання від відсутності звіту, незареєстрованої діяльності, законного винятку чи ще не завершеного звітного періоду? Без такого розрізнення порожній результат пошуку може бути хибно сприйнятий як свідчення відсутності впливу.
Відтворюваність. Чи можна автоматизовано отримати всі звіти, зіставити одне й те саме питання за роками, побачити зміну запису та зберегти джерело для перевірки? Придатність даних до повторного використання, наявність публічно документованих інтерфейсів, повноту історії та якість вивантаження слід підтверджувати окремими технічними тестами, а не припускати автоматично.
Суспільна віддача. Які витрати на розроблення, підтримку, перевірки, консультації й оновлення системи? Яка частина видатків фінансувалася державним бюджетом, яка — міжнародною допомогою, і які конкретні результати забезпечили ці вкладення? НАЗК повідомляло, що після проблем із фінансуванням на початку 2025 року підтримку розробленню Реєстру надав проєкт UK DIGIT. Самої цієї інформації недостатньо для фінансового аудиту. Джерело: звіт НАЗК за 2025 рік.
Пропорційність контролю. Чи не стає формальне дотримання вимог до реєстрації та звітності головним результатом замість виявлення прихованих і несумлінних впливів? Кількість адміністративних протоколів потрібно аналізувати разом із характером порушень, результатами розгляду, виправленням даних та реальними ризиками, а не видавати за універсальну міру доброчесності.
Ці запитання — програма перевірки діяльності регулятора, а не твердження про вже встановлені порушення. Публічний аналіз законодавства і доступних звітів не є аудитом програмного коду, суцільною перевіркою реєстрових записів чи бухгалтерії НАЗК.
Що має зробити парламент і органи виконавчої влади
Стаття 15 Закону покладає на об’єкти лобіювання обов’язки розглядати звернення й аналітичні матеріали, повідомляти про результати та забезпечувати рівне й неупереджене ставлення до суб’єктів лобіювання. Це важлива правова основа, але публічний слід ухвалення рішення не вичерпується тим, що лобіст у своєму звіті позначив зустріч із депутатом чи урядовцем.
У практиці комітету, міністерства або місцевої ради має бути можливо відстежити послідовність: проєкт нормативного акта → подані заінтересованими сторонами пропозиції → позиції різних сторін → відповідь розробника → редакція проєкту → мотивоване остаточне рішення. Для цього потрібні стабільні ідентифікатори проєктів, відкриті порівняльні таблиці, протоколи, а в межах вимог безпеки та захисту даних — відомості про робочі контакти посадовців.
Інакше виникає інформаційна асиметрія: законопроєкт може істотно змінитися після численних консультацій, але сторонній дослідник матиме лише список зустрічей без документованого пояснення, чому прийнята саме така норма. Ні НАЗК, ні самі лобісти не можуть одноосібно створити прозорість парламенту без відповідних практик його комітетів і апарату.
Громадянське суспільство: право вимагати прозорості і власна відповідальність
Принципова помилка — ототожнювати незалежність із відсутністю фінансування. Організація може отримувати членські внески, гранти та оплату праці фахівців і водночас відстоювати суспільний інтерес. Сам факт гранту, заробітної плати експерта чи критики уряду не перетворює її діяльність на лобіювання. Правову оцінку визначають предмет, бенефіціар, комерційна вигода і фактичний зміст впливу. Водночас оплата роботи й неприбутковий статус не скасовують потреби повідомляти громадськості про можливі конфлікти інтересів.
Ця межа була предметом гострої дискусії ще під час підготовки закону. Українська Гельсінська спілка з прав людини у лютому 2024 року застерігала щодо нечіткості меж між оплачуваною експертною роботою, адвокацією та лобіюванням і можливості надмірного тиску на громадський сектор. Це історична позиція щодо ухваленого закону, а не встановлений факт неправомірного застосування його положень у 2026 році. Нинішня практика має оцінюватися через конкретні випадки та мотивовані рішення, а не через припущення про наміри регулятора.
Існує важлива відмінність між юридичним обов’язком внесення до Реєстру та добровільним стандартом публічної підзвітності організації. Другий може застосовуватися ширше без запровадження нового адміністративного контролю. Громадське об’єднання, яке подає позицію до законопроєкту, могло б разом із нею оприлюднювати: кого представляє; як сформувало позицію; які докази використало; хто фінансував відповідне дослідження; чи існує комерційна зацікавленість партнерів; які матеріали було передано органам влади. Для приватних осіб, заявників і вразливих груп потрібен захист персональних даних.
Таке саморозкриття не замінює Реєстр і не наділяє організації державними контрольними функціями. Воно дозволяє читачеві оцінити якість аргументації та можливу зацікавленість автора, не припускаючи, що будь-яке фінансування означає прихований вплив.
Межа між адвокацією та лобіюванням: приклади з інфраструктури й екології
Дорожнє господарство. Об’єднання перевізників домагається нормативного підвищення тарифу, що може збільшити доходи його членів. За наявності інших ознак Закону це може бути лобіюванням, навіть коли об’єднання організаційно є неприбутковим. Натомість громадська ініціатива за безпечні зупинки й доступність транспорту без пов’язаного комерційного інтересу не стає лобіюванням лише тому, що направила депутатові технічні зауваження.
Екологічна політика. Експертна коаліція пропонує обґрунтований механізм обліку промислових викидів, ґрунтуючись на результатах вимірювань і порівнянні з правом ЄС. Якщо мета — захист довкілля без відповідного комерційного інтересу, така діяльність може належати до громадської адвокації. Інший випадок — компанія через посередника просуває вимоги до обладнання, які створюють її продукції конкретну ринкову перевагу: тут слід предметно перевірити ознаки лобіювання. Збіг заявленої екологічної мети з економічною вигодою не встановлює автоматично порушення.
Відбудова й технічні стандарти. Незалежний інженер надає комітету висновок про міцність тимчасових мостів — це ще не комерційне лобіювання. Але якщо консультація фактично спрямована на нормативне закріплення технічного рішення, що забезпечує господарську вигоду конкретному виробникові, необхідно з’ясувати замовника, бенефіціара, характер фінансування та інші законодавчі ознаки. Для суспільства важливо бачити не тільки прізвище експерта, а й методику, дані, альтернативи та потенційні конфлікти інтересів.
Це умовні приклади правового аналізу, а не повідомлення про порушення конкретними організаціями.
Практичний алгоритм громадського моніторингу
Визначте конкретний нормативний акт, а не «підозрілу людину». Запишіть номер законопроєкту або реквізити постанови, її редакції та відповідальний орган.
Знайдіть публічні відомості та звіти. У Реєстрі НАЗК перевірте доступні відомості про суб’єкта, предмет лобіювання та звітний період. Збережіть посилання на запис, дату перегляду та копію доступних даних.
Встановіть інтерес. Розмежуйте власні комерційні інтереси, інтереси клієнта, бенефіціара без договору, неприбуткову адвокацію та інформацію, яка взагалі не підпадає під дію закону.
Порівняйте з незалежними документами. Перевірте матеріали комітетів, офіційні пояснювальні записки, таблиці пропозицій, протоколи й публічні консультації. Співпадіння дат або позицій не є доказом неправомірного впливу.
Відстежте шлях норми. Позначте, яка редакція пропонувалася, які альтернативи розглядалися й що потрапило до ухваленого акта. Відокремлюйте факти, ймовірні зв’язки й недоведені припущення.
Сформулюйте адресний запит. Якщо інформації бракує, запитайте орган влади про документи та обґрунтування, а НАЗК — про можливу невідповідність звітних відомостей. Не вимагайте оприлюднення захищених законом персональних чи безпекових даних.
Оприлюдніть перевірюваний результат. Публікуйте посилання на першоджерела, дату перевірки, методологію та право зацікавлених сторін на відповідь.
Закон прямо дозволяє будь-якій особі повідомляти НАЗК про можливі порушення у сфері лобіювання. Але повідомлення має ґрунтуватися на конкретних фактах і ознаках порушення, а не лише на незгоді з позицією бізнесу чи посадовця.
Які показники потрібні для наступного публічного оцінювання
Для публічної оцінки доцільно запровадити набір зіставних показників: повноту та своєчасність подання звітів; частку перевірених записів і характер установлених невідповідностей; кількість повідомлень від громадян і результати їх розгляду; зв’язок предметів лобіювання з конкретними проєктами актів; придатність відкритих даних до повторного використання; вартість функціонування Реєстру та досягнуті результати в розрахунку на конкретні послуги й перевірки.
Це запропоновані критерії незалежного оцінювання, а не твердження, що всі показники вже обліковуються або оприлюднюються НАЗК. Для державної системи важливо встановлювати цілі, методику вимірювання й межі відповідальності так, щоб звітність не стимулювала «полювання на порушення» заради статистики.
Рекомендації для громадянського суспільства та державних інституцій
Громадським організаціям: використовувати Реєстр як один із доказових ресурсів, а не як перелік усіх реальних впливів; запровадити прозоре розкриття власної позиції та фінансування; відокремлювати громадську адвокацію від комерційного представництва інтересів; формувати коаліції навколо документованих змін конкретних нормативних актів. При сумніві щодо правової кваліфікації — отримувати фахову консультацію, а не реєструватися «про всяк випадок» без аналізу діяльності.
НАЗК: публікувати методологію перевірки якості даних та агреговані результати моніторингу; оприлюднити технічну документацію доступних механізмів вивантаження та повторного використання даних; забезпечити надійні історичні версії й повноту машинозчитуваних наборів; окремо звітувати про вартість і фінансування системи; під час консультацій із громадськістю роз’яснювати межі комерційного інтересу, а не тільки порядок реєстрації та санкції.
Верховній Раді, уряду й місцевим радам: документувати подані до проєктів актів позиції та обґрунтовані відповіді; забезпечувати прозорість робочих контактів у межах закону й безпекових вимог; створити зручні переходи між картками Реєстру, проєктами актів, порівняльними таблицями та результатами їх розгляду. Право громадян на адвокацію і консультації має зберігатися незалежно від наявності статусу суб’єкта лобіювання, якщо закон цього статусу не вимагає.
Реєстрація впливу — лише початок перевірки рішення
На запитання «контроль влади чи інструмент громадянського суспільства?» не можна відповісти лише фактом запуску інформаційної системи. Реєстр регулює передусім поведінку тих, хто здійснює визначене законом лобіювання; перевірка самої влади потребує ще й прозорості дій посадовців, процедур і мотивів рішень.
Тому практичний зміст реформи проявляється не у кількості облікових записів, протоколів або дашбордів, а в можливості незалежно відтворити шлях конкретного інтересу до конкретної норми. За відсутності такої перевірки державний облік і громадський контроль залишатимуться різними процесами. За наявності — відомості Реєстру можуть стати частиною доказового аналізу парламентських, урядових і місцевих рішень.
Головний професійний орієнтир: відкривати не тільки інформацію про того, хто прагне впливати, а й документи, які пояснюють, чому держава прийняла або відхилила запропоноване рішення.
Джерела інформації
Законодавство та нормативні документи України
- Закон України «Про лобіювання» від 23 лютого 2024 року № 3606-IX — визначення лобіювання, його предмета, правових винятків, прав і обов’язків учасників.
- Постанова Кабінету Міністрів України від 15 жовтня 2024 року № 1175 — нормативна основа створення та функціонування Реєстру прозорості.
- Наказ НАЗК від 3 жовтня 2025 року № 303/25 — порядок моніторингу дотримання вимог законодавства про лобіювання.
Офіційні дані та роз’яснення НАЗК
- Реєстр прозорості — державна публічна система відомостей про суб’єктів лобіювання та звітність.
- Роз’яснення НАЗК щодо меж лобіювання, комерційного інтересу та громадської діяльності — приклади правової кваліфікації, редакція від 1 червня 2026 року.
- «Від закону до практики: яким був перший рік прозорого лобіювання в Україні» — НАЗК, 1 вересня 2026 року.
- «Завершилася друга кампанія звітування про лобістську діяльність» — НАЗК, дані за перше півріччя 2026 року.
- «Результати роботи НАЗК за 2025 рік: інститут лобіювання» — відомості про створення та підтримку системи.
Європейське регулювання та незалежний аудит
- Офіційний Реєстр прозорості Європейського Союзу — сфера охоплення представників інтересів та принципи публічного розкриття.
- Transparency Register: Conditions on contacts with EU institutions — механізм обумовленості контактів із інституціями ЄС.
- Європейська Комісія: Transparency register and meetings with interest representatives — правила публікації інформації про зустрічі.
- Європейська рахункова палата, спеціальний звіт 05/2024 «EU Transparency Register» — незалежний аудит повноти даних, контролю якості та публічної доступності інформації.
Правозахисна критика законодавства
- Українська Гельсінська спілка з прав людини, аналітика щодо недоліків Закону «Про лобіювання» — аргументи щодо ризиків змішування лобіювання та громадської адвокації. Позиція авторів публікації, а не встановлений факт порушення.
Межі аналізу: проаналізовано нормативні акти, публічні повідомлення і роз’яснення, дані щодо результатів звітування та міжнародний аудит. Незалежний технічний аудит Реєстру, суцільна перевірка його записів і фінансовий аудит витрат НАЗК у межах цієї роботи не проводилися. Умовні приклади в статті не свідчать про правопорушення будь-яких конкретних організацій.
