Ігор Жданюк, інженер-консультант
26 жовтня 2026 року
Україна готується змінити правила оплати пасажирських залізничних перевезень. У проєкті порядку денного транспортного комітету Верховної Ради на 28 жовтня — урядовий законопроєкт №16068 та альтернативний №16068-1. Вони пропонують договірну модель замовлення суспільно необхідних послуг. Проте за нормами про компенсацію залишається головне питання: хто забезпечить потрібний людям поїзд, якщо місцевому бюджету бракуватиме коштів?
Під час війни відповідь визначає можливість дістатися роботи, лікарні, навчання або вузла пересадки. Для держави це також питання збереження економічних зв’язків і життєздатності громад. Залізниця потребує прозорого фінансування. Водночас новий порядок має пройти перевірку на стійкість до бюджетного дефіциту, пошкодження інфраструктури та нерівної фінансової спроможності територій.
Що саме має купувати держава або громада
Модель PSO — від англійського public service obligations, тобто зобов’язань щодо надання суспільно необхідних послуг, — дозволяє публічному замовнику визначити потрібне сполучення, встановити умови й оплатити виконання зобов’язань перевізником. Її предмет охоплює перевезення, які оператор, керуючись комерційним інтересом, не забезпечував би в потрібному обсязі або на потрібних умовах.
Для пасажира зміст договору має бути конкретним: маршрут, кількість рейсів, розклад, місткість, тариф, доступність і якість обслуговування. Для бюджету — перевірюваними мають бути допустимі витрати, доходи, розмір компенсації та відповідальність за невиконання. Суспільне замовлення дає можливість пов’язати оплату з визначеною послугою і зробити її вартість видимою.
Як інженер-консультант, я оцінюю запропоновану систему через її працездатність: чи можна виконати договір на конкретній інфраструктурі, потрібним рухомим складом, за підтверджені кошти та під дієвим контролем. Якщо хоча б одна з цих умов не забезпечена, юридично оформлене замовлення може залишитися невиконаним.
Європейська вимога і український вибір платника
Асоціація міст України застерегла від передання організації та фінансування приміських і міських перевезень на регіональний та місцевий рівні. Її ключовий аргумент: індикатор 11.8 Плану України для виконання програми Ukraine Facility не вимагає саме такого розподілу витрат.
Цей аргумент має підтвердження в парламентській експертизі. Комітет з питань інтеграції України до Європейського Союзу у висновку до №16068 зазначає: Регламент №1370/2007 безпосередньо не врегульовує розподілу фінансових зобов’язань між державним і місцевими бюджетами. Відповідні норми потрібно оцінювати за українським законодавством про місцеве самоврядування та бюджетні відносини.
Отже, посилання на євроінтеграцію не замінює обґрунтування того, чому певні перевезення мають оплачувати область або місто. Європейська рамка встановлює вимоги до організації послуги, договорів, компенсації та контролю. Український законодавець відповідає за вибір фінансової моделі й забезпечення її ресурсами.
Водночас відсутність європейської вимоги про місцеве фінансування сама по собі не забороняє такого фінансування. Регіональний замовник може краще знати потребу в розкладі та пересадках. Проте близькість до пасажира не створює додаткових доходів бюджету. Обґрунтованість децентралізації залежить від співвідношення повноважень, ресурсів і державної гарантії для територій, які самостійно не можуть оплатити необхідний обсяг послуг.
Дві редакції — спільний бюджетний ризик
Урядовий №16068 передбачає державне фінансування суспільно важливих послуг у далекому сполученні. Міські перевезення мають фінансувати відповідні міста, приміські — визначені проєктом регіональні бюджети. За недостатності коштів регіональні органи можуть звернутися за державною субвенцією. Її надання обмежене асигнуваннями, передбаченими законом про державний бюджет на відповідний рік.
Альтернативний №16068-1 також покладає приміські та міські перевезення на відповідні місцеві бюджети й допускає державні субвенції, якщо їх передбачено держбюджетом. Він додатково встановлює, що недостатня фінансова спроможність окремого місцевого бюджету не може бути єдиною підставою для припинення мінімально необхідного транспортного сполучення.
Це корисний запобіжник, але його потрібно забезпечити механізмом виконання. Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради звертає увагу на неузгодженість: проєкт одночасно обмежує бюджетні зобов’язання наявними призначеннями й забороняє припинення мінімального сполучення лише через фінансову неспроможність. Джерело оплати у випадку, коли місцевих коштів недостатньо, а субвенції немає, залишається невизначеним. Потребує визначення і саме мінімально необхідне сполучення.
Тому твердження про повну відмову держави від фінансування було б неточним. Проблема полягає в іншому: можливість отримати підтримку ще не гарантує своєчасної оплати необхідних рейсів. Так само прийняття закону не означає неминучого закриття маршрутів. Воно створює ризик, який потрібно оцінити й усунути до запуску системи.
Що має бути визначено для кожного суспільно необхідного сполучення
Послуга: маршрут, частота руху, місткість, пересадки, доступність.
Оплата: основний платник, графік платежів, державна підтримка за браку місцевого ресурсу.
Виконання: рухомий склад, доступ до інфраструктури, технічне обслуговування, порядок зміни розкладу.
Контроль: перевірка витрат і рейсів, повернення надмірної компенсації, відповідальність за порушення.
Що стоїть за 8,76 мільярда гривень
Фінансово-економічне обґрунтування урядового проєкту прогнозує загальні бюджетні витрати на 2028 рік у сумі 26,019 млрд грн. На 2029 рік — 40,177 млрд грн, із яких 31,414 млрд грн віднесено до державного бюджету, а 8,763 млрд грн — до місцевих. Це розрахункові потреби за припущеннями розробника, а не вже затверджені видатки.
Для оцінки навантаження суттєві не лише ці суми, а й їхня база. Приміську компенсацію на 2029 рік розраховано за припущенням, що в перший рік відповідні договори укладуть орієнтовно з 50% органів місцевого самоврядування. Це не доводить, що інші 50% маршрутів або пасажирів втратять перевезення: кількість органів, маршрути та пасажиропотоки не є тотожними показниками. Але розрахунок потребує доповнення сценарієм повного охоплення й поясненням фінансування перевезень поза першими договорами.
Капітальні інвестиції слід відокремити від поточної компенсації. Для приміського сполучення на 2029 рік у документі передбачено 1,976 млрд грн капітальних інвестицій. Разом із поточною компенсацією 8,763 млрд грн це формує приміський компонент близько 10,739 млрд грн. Суми перетинаються за складом: додавати весь цей компонент до загального прогнозу повторно не можна. Натомість назви бюджетних програм і таблиці мають однозначно показувати, який бюджет оплачує кожну складову.
Окреме питання — обґрунтований прибуток. У приміському розрахунку це приблизно 1,209 млрд грн із застосуванням 16%. Пояснення описує підхід як дохідність задіяного капіталу з прив’язкою до референтної ставки, однак наведена формула фактично застосовує відсоток до різниці витрат, доходів і фінансового результату допоміжної діяльності. Розробнику потрібно пояснити, чому саме ця база відображає капітал та ризик оператора.
Саме включення прибутку до компенсації не є доказом порушення. Належна перевірка має встановити його базу, відповідність ризикам, стимули до ефективності та захист від надмірного відшкодування. Для бюджету воєнного часу це питання ціни конкретної послуги й обґрунтованості кожної її складової.
Зауваження Єврокомісії виходять за межі бюджетів
Інформація Мінрозвитку щодо коментарів генеральних директоратів Європейської комісії з питань розширення та Східного сусідства — DG ENEST — і мобільності та транспорту — DG MOVE — виявляє ще один рівень проблеми. Йдеться про достатність функціонального й бухгалтерського відокремлення управління інфраструктурою від перевезень, незалежний нагляд і зв’язок PSO із законодавством про залізничний ринок.
Європейська сторона звертає увагу, що прозорість компенсації за договором PSO охоплює лише частину потрібного розділення. Має бути перевірюваним також розмежування інфраструктурної та перевізної діяльності, вантажних і пасажирських перевезень. Без цього залишається складно встановити, які саме витрати належать замовленій послузі та чи не оплачуються вони повторно через інші джерела.
Міністерство обґрунтовує перехідний механізм положеннями статті 8 проєкту та повноваженнями Державної аудиторської служби й Антимонопольного комітету. Комплексне регулювання пов’язує з окремим законом про ринок залізничних послуг. Європейські коментарі водночас наголошують на незалежному нагляді від початку реструктуризації та потребі підтвердити достатність його повноважень.
Аргумент про обмежені бюджетні можливості під час війни заслуговує на врахування. Використання чинних установ може бути виправданим рішенням. Однак воно потребує карти конкретних повноважень: хто витребує дані, перевіряє розподіл спільних витрат, ухвалює обов’язкове рішення й забезпечує усунення порушення. Кількість установ сама по собі не засвідчує повноти контролю.
Перевірити потрібно весь календар реформи
В опрацьованій редакції кроку 11.8 Плану України передбачено застосування положень законодавства через два роки після прийняття. Опубліковані тексти №16068 і №16068-1 встановлюють введення закону в дію через рік або дванадцять місяців після опублікування. Прийняття й опублікування — різні юридичні події; строки підготовки також відрізняються. Ці конструкції потребують прямого узгодження з поясненням розробника.
Питання стосується готовності фінансування, підзаконних актів, обліку й замовників. Якщо договори стартують раніше за дієвий контроль, перевірка витрат відставатиме від платежів. Якщо фінансування запізниться, договірна модель почне накопичувати заборгованість або вимагатиме скорочення замовлення.
Водночас не можна стверджувати, що парламент ще не має жодного проєкту про залізничний ринок. Депутатський №16019 «Про ринок залізничного транспорту України» зареєстровано 3 вересня 2026 року; станом на 26 жовтня він опрацьовується в комітеті. Його слід відрізняти від урядового проєкту, про підготовку якого повідомляє міністерство у відповідях європейській стороні. Реєстрація проєкту ще не забезпечує чинних правил доступу до інфраструктури та незалежного регулювання.
Для повноцінної конкуренції потрібні також практичний доступ до рухомого складу, ремонтної бази та інфраструктури, прозорі платежі й зіставні дані про витрати. Комітету доцільно оцінювати узгодженість усієї системи та послідовність її запуску.
Воєнний час змінює критерії ефективності
Для кожного регіону оцінювання має враховувати зв’язки міст з навколишніми громадами, робочими місцями й медичними послугами. Визначати конкретні необхідні рейси потрібно за даними про попит і доступні альтернативи. Загального посилання на значення залізниці недостатньо для обґрунтування будь-якого маршруту чи будь-яких витрат.
Водночас поточний пасажиропотік може зменшуватися через нерегулярний рух, небезпечну ситуацію або незручні пересадки. Тому його слід оцінювати разом із доступом до базових послуг, тривалістю альтернативної поїздки та потребою в перевезеннях працівників. Інакше погіршення сполучення ризикує стати аргументом для подальшого скорочення.
Ефективність договору доцільно вимірювати виконаними рейсами й поїздо-кілометрами, вартістю послуги, доступністю пересадок, технічними відмовами та скаргами пасажирів. Затримки через безпекові обмеження потрібно відокремлювати від порушень, за які відповідає оператор. Зниження компенсації шляхом невиконання необхідних рейсів не можна подавати як підвищення ефективності.
Договори мають передбачати порядок дій у разі пошкодження колії, обмежень енергопостачання або затримки бюджетного платежу: хто змінює послугу, хто погоджує витрати, як інформують пасажирів і як відновлюють рух. Такі умови повинні працювати разом із чинними вимогами безпеки та спеціальними рішеннями воєнного часу.
Що має бути вирішено до запуску
Моя професійна оцінка: запровадження прозорого суспільного замовлення є обґрунтованим напрямом. Позиція АМУ щодо ресурсного забезпечення потребує врахування, але вилучення спірних положень повинно супроводжуватися завершеною альтернативою: визначеним замовником, платником і гарантією необхідного сполучення.
Передусім потрібен фінансово забезпечений мінімум послуги. Закон має визначити критерії необхідного сполучення та механізм його оплати за недостатності місцевого ресурсу. Участь громад у додатковому замовленні може враховувати їхні пріоритети, а державна підтримка — реальну спроможність територій. Конкретну модель слід підтвердити бюджетними розрахунками.
Потрібен єдиний розрахунок вартості реформи. Уряд і профільне міністерство мають показати повне охоплення перевезень, регіональний розподіл потреб, поточні й капітальні витрати, базу прибутку та сценарій недостатнього фінансування. Міністерство фінансів — оцінити бюджетну забезпеченість цієї конструкції. Перевізник має надати перевірювані вихідні дані.
Контроль повинен діяти разом із новими фінансовими потоками. Для кожної функції нагляду потрібно назвати відповідальний орган, його доступ до інформації та інструмент реагування. Замовник має контролювати виконання послуги, перевізник — вести належний облік і забезпечувати якість, а контрольні органи — діяти в межах чітко визначених повноважень.
Транспортний комітет на засіданні 28 жовтня може вимагати зіставлення актуальної редакції з європейськими коментарями, узгодженого календаря законодавчих змін та пояснення фінансування перехідного періоду. Подальший парламентський контроль варто зосередити на своєчасності підзаконних актів, готовності обліку, забезпеченості договорів коштами й фактичному збереженні необхідного сполучення.
Успішність реформи визначатиметься тим, чи отримає пасажир потрібний рейс за прозоро розрахованою ціною, із забезпеченою оплатою та зрозумілою відповідальністю. Під час війни цей результат має бути закладений у закон, бюджет і договір одночасно.
Джерела
Комітет Верховної Ради з питань транспорту та інфраструктури. Проєкт порядку денного засідання 28 жовтня 2026 року, оприлюднений 20 жовтня 2026 року.
Верховна Рада України. Законопроєкт №16068 від 14 вересня 2026 року: текст, фінансово-економічне обґрунтування, висновки ГНЕУ та Комітету з питань інтеграції України до ЄС; законопроєкт №16068-1 від 29 вересня 2026 року: текст і висновок ГНЕУ; законопроєкт №16019 від 3 вересня 2026 року. Статус перевірено 26 жовтня 2026 року.
Асоціація міст України. «Фінансування перевезень пасажирів залізничним транспортом з місцевих бюджетів відсутнє в індикаторах Ukraine Facility», 20 жовтня 2026 року, та висновок щодо законопроєктів №16068 і №16068-1.
Європейський Союз. Регламент №1370/2007 про громадські пасажирські перевезення залізничним і автомобільним транспортом; Пояснювальні рекомендації Єврокомісії 2023/C 222/01; Виконавче рішення Ради ЄС 2026/1923 від 30 липня 2026 року щодо змін до оцінки Плану України.
Використання штучного інтелекту. Під час підготовки матеріалу використано інструменти ШІ. Остаточний текст перевірено й затверджено автором, який відповідає за його зміст.
